Самостоятельных единицы

Источник: Коммерсант Санкт-Петербург

В наступающем году институту саморегулирования в России исполнится десять лет — в 2007-м был принят N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях". С тех пор число отраслей, от контроля за которыми отказалось государство, постоянно увеличивалось. Однако в среде участников рынка отношение к этому инструменту до сих пор неоднозначное, а в некоторых сегментах рынка его будущее и вовсе туманно.

Валерий Грибанов

Введение института саморегулирования в России было нацелено на замещение государственного регулирования и лицензирования в ряде направлений профессиональной деятельности и прежде всего должно было снизить административное давление на соответствующие отрасли, допуская вмешательство государства в урегулирование возникающих проблем или убытков лишь в исключительных случаях. Первые профессиональные сообщества появились 12 января 1996 года, когда вступил в силу Федеральный закон N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", однако основным этапом становления института СРО можно считать 2007 год, когда вышел 315-Ф3, являющийся по сей день базовым нормативно-правовым актом, касающимся данной сферы.

Свод правил

Тем временем сегодня этот закон не единственный, регламентирующий сферу СРО. В 2016 году вступил в силу 223-ФЗ "О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка". В соответствии с этим законом, 16 сегментов финансовой сферы (брокеры, дилеры, депозитарии, страховые компании, микрофинансовые организации и другие участники рынка) будут обязаны вступить в саморегулируемые организации. Этот закон содержит совершенно иную идеологию саморегулирования. Число СРО ограничено (не более трех в каждом сегменте рынка), для каждого из сегментов предполагается разработка единых стандартов, которые утверждает Банк России. "На наш взгляд, такая конструкция будет достаточно гибкой и одновременно достаточно эффективной с точки зрения надзора за участниками рынка. С одной стороны, базовые стандарты, утвержденные Банком России, будут едины для всего рынка и обязательны к исполнению. С другой стороны, регулирование через стандарты — более гибкий механизм: внести изменения в стандарт будет проще, чем поменять законодательство, что даст возможность оперативнее реагировать на изменение рыночной ситуации и нормативные акты", — полагает Эдуард Арутюнян, директор СРО "Микрофинансирование и развитие" (МиР).

Базовые принципы введения саморегулирования с обязательным членством зафиксированы и в Концепции совершенствования механизмов саморегулирования, утвержденной распоряжением правительства РФ N 2776-р от 30.12.2015. Документ, например, не допускает введение самоконтроля в тех видах деятельности, где установлены законодательные требования к продукции и производственным процессам. Логика авторов понятна: саморегулирование — это, в том числе, разработка и установление стандартов и правил деятельности самими участниками рынка. Если государство на уровне законодательных актов уже установило требования к деятельности, то одна из основных функций саморегулирования не может быть реализована. Эта же концепция рекомендует саморегулирование деятельности, где в принципе возможна стандартизация и организация контроля за соблюдением требований стандартов деятельности.

Сейчас система саморегулирования в России, кроме строительства, принята для рекламной, оценочной, аудиторской деятельности, а также на рынке ценных бумаг, негосударственного пенсионного обеспечения и арбитражного управления. Наиболее развитой, на взгляд экспертов, она стала в рекламной, оценочной и арбитражной деятельности. "На рынке аудита и ценных бумаг правила игры диктуются государством в лице Минфина РФ и Банка России соответственно. Сейчас идет большая работа ЦБ по внедрению СРО на финансовом рынке с целью его упорядочить, защитить от недобросовестных участников. Однако пока цели не достигнуты, закон 223-ФЗ противоречив, а перспективы туманны", — отмечает Светлана Крапивенцева, руководитель практики МСФО аудиторско-консалтинговой компании "КСК групп".

Сомнительный эффект

Саморегулирование сегодня — это регулирование определенных рынков и сфер деятельности самими участниками рынка с четко регламентированным вмешательством государства. "Главным преимуществом СРО в сравнении с лицензированием является то, что профессиональные сообщества несут ответственность за деятельность и контролируют своих членов, в то время как при выдаче лицензии контроль за деятельностью экономического субъекта фактически не осуществлялся, а компенсировать ущерб от ошибок в ходе осуществляемой деятельности должно было государство", — считает генеральный директор страхового общества "Помощь" Александр Локтаев. В тех же случаях, когда ответственность за деятельность членов саморегулируемой организации лежит на самих СРО, можно рассчитывать, что ошибки, недочеты и недостатки работ на основании выставленного к члену СРО иска будут компенсированы из компенсационного фонда организации, полагает он.

Так что в общих чертах можно считать, что цели внедрения саморегулирования в отдельные сферы профессиональной деятельности достигнуты, с государства снята ответственность за выдачу лицензии, возможно, недобросовестному участнику рынка, а на саморегулируемую организацию таковая ответственность возложена, считает господин Локтаев. По его мнению, в сфере деятельности оценщиков или арбитражных управляющих саморегулирование можно признать состоявшимся и работающим, также неплохо функционируют СРО энергоаудиторов.

С его мнением, однако, согласны далеко не все участники рынка. "Участие негосударственных пенсионных фондов в СРО "Национальная ассоциация негосударственных пенсионных фондов" (НАПФ) никак не повлияло на количество банкротств и отзывов у них лицензий, на качество управления резервами и качество выбранных активов для размещения пенсионных накоплений. В аудите, наиболее близкой для нас сфере, сейчас сам институт СРО оказался под вопросом, поскольку государство в одностороннем порядке потребовало сокращения их численности за счет повышения минимального количества членов в СРО с 1 января 2017 года. На текущий момент, за полтора месяца до времени Ч, ни одна из саморегулируемых организаций не соответствует требованиям законодательства. Сейчас у СРО должно быть не менее 500 членов-компаний или же 700 аудиторов, а с 1 января 2017 года порог устанавливается в две тысячи компаний или не менее 10 тыс. аудиторов", — рассказала госпожа Крапивенцева.

Она утверждает, что за время действия института СРО в аудите, по мнению участников рынка, реального эффекта они не имели, существенной помощи не оказывали, полезных на практике стандартов не разрабатывали. С точки зрения обеспечения конкуренции на рынке аудита, наоборот, был значительно усложнен вход в профессию за счет введения единой аттестационной комиссии и единого аттестата аудитора, который почти невозможно получить из-за непрозрачной системы составления экзаменационных вопросов. Как полагает госпожа Крапивенцева, контроль качества со стороны СРО, по большей части, носит формальный характер. Аудиторские организации опасаются проверок со стороны Федерального казначейства (до 2016 года — Росфиннадзор) и практически не могут рассчитывать на поддержку СРО, членами которых являются, несмотря на контроль качества с их стороны. "Решения, принятые Советом по аудиторской деятельности (органом, представляющим профессиональное сообщество), носят формальный характер и не приводят к существенным изменениям. Зато "рекомендации" Минфина РФ для аудиторских организаций становятся, по сути, частью аудиторского законодательства", — видит несоответствие госпожа Крапивенцева.

Наталья Малофеева, председатель совета директоров аудиторской компании МКПЦ, с ней согласна: "Что касается аудита, то, увы, результаты нас разочаровали, хотя аудиторское сообщество не просто приветствовало замену лицензирования на саморегулирование, а даже активно добивалось этого. В итоге выросли расходы участников рынка — содержание СРО, взносы в компенсационный фонд, создание системы аттестации, взносы на проверку контроля качества. Причем государство все больше стремится контролировать и регулировать решение вопросов, в которых, без сомнения, аудиторы смогли бы справиться сами. Сейчас, например, аудиторы вынуждены согласовывать учредительные документы и единоличный исполнительный орган создаваемой СРО аудиторов некоммерческой организации — единой аттестационной комиссии с государственным органом или советом по аудиторской деятельности, где аудиторы составляют абсолютное меньшинство".

Двойной контроль

Главная идея саморегулирования — отдать профсообществу часть функций государства по контролю за участниками рынка. На деле, говорят участники, остался двойной контроль за качеством работы. У аудиторов — со стороны СРО и со стороны государственного контролирующего органа — Федерального казначейства, у которого есть право по результатам контрольных мероприятий принимать подлежащее безусловному исполнению решение об исключении из членов СРО или о приостановлении этого членства.

Одной из задач саморегулирования является избавление государства от излишних функций контроля за деятельностью субъектов, которая тем или иным видам контроля подлежит. "При этом, как это ни парадоксально звучит, эффективность саморегулирования напрямую зависит от эффективности государственного регулирования деятельности саморегулируемых организаций. Ввиду этого все вопросы по эффективности саморегулирования должны рассматриваться как вопросы эффективности государственного контроля за деятельностью СРО, а не вопросы эффективности самого саморегулирования", — считает Сергей Колотов, генеральный директор аудиторской компании "Град".

Многие участники и других отраслей говорят, что на деле эффективного механизма контроля СРО за деятельностью своих членов нет, помощи в работе участникам рынка такие структуры не оказывают, а вся их деятельность свелась к сбору членских взносов. В самой емкой отрасли, где действует саморегулирование — строительной, — появилось множество номинальных СРО, которые за деньги, по сути, выдавали допуски к выполнению строительных работ, никак не контролируя деятельность фирм, получивших разрешение. Ситуация в отрасли к 2015 году стала настолько критической, что Минстрой потребовал провести модернизацию института саморегулирования в строительстве. Итоги модернизации будут подведены уже в следующем году, и по их результатам будет решаться вопрос — быть ли саморегулированию в строительстве. В среде участников рынка есть мнение, что очень высок риск, что государство все же вернет себе лицензирующие функции.

Руководитель юридического департамента НП "СРО Ассоциации российских магистров оценки" (АРМО) Никита Власов отмечает, что начиная с середины 2007 года и по настоящее время в области оценочной деятельности не было ни одного случая выплаты из компенсационного фонда. Главной причиной этого, по мнению эксперта, является несовершенство законодательства. "К сожалению, положения ст. 24.7 закона об оценочной деятельности не позволяют потребителям эффективно добиваться возмещения убытков, полученных от действий оценщика при определении стоимости какого-либо имущества. Эта проблема неоднократно обсуждалась на всех публичных площадках, однако законодатель по прежнему ее игнорирует", — говорит господин Власов.

Мутирующий орган


"В ряде отраслей институт саморегулирования стал мутировать и принял негативные формы за счет недобросовестного отраслевого лоббирования. Примеры нам всем, к сожалению, хорошо известны. Негативное отраслевое саморегулирование в области той же строительной деятельности отрицательно сказалось на всем институте саморегулирования, так как в определенной степени подорвало к нему общественное доверие", — констатирует господин Власов.

Тем не менее эксперты полагают, что будущее — за ним. Светлана Крапивенцева считает, что институт СРО наиболее естественная форма для любой сферы бизнеса, за исключением самих государственных функций, таких как армия, налоги, безопасность. "Под регулированием я понимаю способность участников сферы договариваться между собой действовать по единым для всех принципам, гарантию на выполнение определенных ожиданий общества по качеству и стандарту деятельности", — говорит она. Считается, что саморегулирование экономит бюджет, согласовывает интересы участников рынка и общества в целом, обеспечивает глубокую профессиональную проработку стандартов, способно быстрее их менять, создает условия для конкуренции, устраняет риски коррупции. Но в России, отмечает госпожа Крапивенцева, в результате исторически огромной роли власти и государства внедрение института саморегулирования — это вынужденная мера государства, которое пытается переложить ответственность и издержки (что немаловажно) на самих участников рынка. "Именно вследствие сохраняющейся тотальной роли государства как регулятора в большинстве отраслей СРО являются неким придатком этого регулирования, псевдоорганами, наделенными, по сути, минимальными полномочиями и выполняющими роль чернорабочего при полном сохранении власти и права на ключевые решения у государственных органов, — полна скептицизма госпожа Крапивенцева. — Нельзя сказать, что причина слабости СРО — в гегемонии государственных органов, не способных с этой властью расстаться. Скорее в нежелании бизнес-сообщества принять на себя эту ответственность, то есть не только "делать деньги", но еще и нести общественную нагрузку".

Несмотря на все несовершенство системы саморегулирования в России, возвращение к системе лицензирования бесперспективно. Для запуска эффективной работы СРО, считают эксперты, необходимо действительно делегировать им права по принятию "правил игры" и контролю за соблюдением, возложить большую ответственность, прекратить прямой государственный плановый контроль участников рынка, но ужесточить контроль самих СРО, определить оптимальные требования к количеству участников, защищая общество от "карманных СРО" и избегая монополизации и сращивания с контролирующими государственными органами.

"Саморегулирование необходимо совершенствовать и развивать, но развивать постепенно. У нас же развитие происходит не постепенно, а скачкообразно. Законодатель не всегда дает время на практическую реализацию выработанных механизмов, потому сложиться профессиональная практика зачастую просто не успевает. Очень часто нормы закона меняются несколько раз год. Так, в области оценочной деятельности часто складывается ситуация, когда СРО приходится регулярно менять содержание внутренних документов из-за постоянных поправок в закон об оценке", — говорит Никита Власов.

"Сегодня мы пришли практически к тому же, к чему пришли в 1861 году после отмены крепостного права. Осчастливить народ против его воли невозможно. Наделить призрачной свободой, которой и не добивались, при отсутствии реальных механизмов реализации этой свободы — негуманно. Странно ждать благодарности за то, чего и не просили", — резюмирует заместитель генерального директора ООО "Нексиа Пачоли" Анна Кунегина.